Lohnpolitik in einer Währungsunion

05.03.2018

Die deutschen Außenhandelsüberschüsse stehen seit langem international in der Kritik. Der Grund hierfür: Unsere Überschüsse sind die Defizite unserer Handelspartner. Und während wir uns über die hohe Beschäftigung freuen, herrscht in diesen Ländern eine Flaute mit hoher Arbeitslosigkeit. Inzwischen gleicht Deutschland einer Insel der Ahnungslosen, die sich vehement dagegen wehren, einzusehen, dass sie für die derzeitigen Probleme im Euro die Hauptverantwortung tragen. Im Folgenden sollen die Zusammenhänge erläutert werden. Zudem soll aufgezeigt werden, wie man die Ungleichgewichte in der Euro-Zone dauerhaft abbauen kann und wie die Alternativen aussehen würden, wenn man dieses nicht tut.

 

 

Wettbewerbsfähigkeit – Was ist das?

 

Ein Außenhandelsüberschuss entsteht, wenn ein Land mehr exportiert als importiert. Offensichtlich übersteigen dann die Einnahmen (Zuflüsse von Geld durch Exporte) die Ausgaben (Abflüsse von Geld durch Importe). Die unrühmliche Geschichte der Außenhandelsüberschüsse ist untrennbar mit dem Begriff der Wettbewerbsfähigkeit verbunden. Aber was ist darunter zu verstehen?
Der Volksmund würde Wettbewerbsfähigkeit wohl mit höherer Produktivität, besserer Organisation, leistungsfähigeren Arbeitern o.ä. verbinden. Die Ökonomen haben diesen Begriff in den letzten 40 Jahren aber primär mit der Lohnhöhe verbunden. Wettbewerbsfähigkeit als „Lohnsenkungsfähigkeit“ – darauf kommt ein gewöhnlicher Mensch wohl nicht. Trotzdem hat sich der Zusammenhang „Niedrige Löhne = Mehr Wettbewerbsfähigkeit“ in der öffentlichen Diskussion nahezu vollständig durchgesetzt. Er ist in dieser einfachen Form aber schlichtweg falsch.


Es zählen die Lohnstückkosten

 

Die gängige Argumentation läuft i.d.R. wie folgt: Weil die Löhne in Osteuropa oder Indien viel niedriger sind als bei uns, können wir im internationalen Wettbewerb mit diesen Ländern nicht mehr mithalten. Wenn wir die Löhne also nicht senken würden, dann wären wir dem Untergang geweiht, weil wir im Handel mit diesen Ländern den Kürzeren ziehen müssen.
Richtig an dieser Argumentation ist, dass im internationalen Handel der Preis die entscheidende Rolle spielt. Jedoch nicht der Preis für eine Stunde Arbeit, sondern der Preis für eine Stunde Wertschöpfung, also Produktion. Wenn ein Tischler in Deutschland mit neuesten Maschinen und bester Ausbildung einen Tisch in der Hälfte der Zeit fertigstellt (im Vergleich zu einem Tischler in Bangladesch zum Beispiel), dann kann er auch problemlos das Doppelte verdienen. Der Preis pro Tisch ist dann der Gleiche. Man kann also nicht allein das Lohnniveau betrachten, sondern muss auch die Produktivität berücksichtigen.
Die Kennzahl, welche die Löhne mit der Produktivität in Relation setzt, nennt sich Lohnstückkosten (LSK). Sie wird errechnet, indem man die gezahlten Löhne (die gesamten Arbeitskosten) mit der Wertschöpfung eines Jahres vergleicht, also der gesamten Produktion von Waren und Dienstleistungen:

 

Steigt die Produktivität, so kann man die selbe Produktion mit weniger Arbeitnehmern bewerkstelligen. Da somit die Kosten pro produzierter Einheit sinken, weil man weniger Lohn zahlen muss, fallen die Lohnstückkosten und somit auch die Preise, wenn die Produktivität steigt. Steigen hingegen die Löhne, so steigen tendenziell auch die Lohnstückkosten. Und mit Ihnen die Preise.


Die goldene Regel der Lohnpolitik

 

Dass die Lohnstückkosten die Preise bestimmen lässt sich nicht bestreiten, wie die folgenden zwei Abbildungen zeigen. In Abbildung 1 ist die prozentuale Veränderung der Preise sowie der Lohnstückkosten in Deutschland zu sehen. Offensichtlich folgen die Preise auf kurz oder lang den Lohnstückkosten.

 

Abbildung 1: Inflation und Lohnstückkosten in Deutschland (gleitende 5-Jahresdurchschnitte).

Quelle: Ameco-Datenbank; Eigene Berechnung

Dass dies kein rein deutsches Phänomen ist, zeigt die zweite Abbildung, welche die Veränderung über längere Zeiträume für 44 Länder darstellt. Natürlich spielen auch Veränderungen der Rohstoffpreise, die Stärke der Gewerkschaften, etc. eine Rolle. Jedoch wird auf mittlere Sicht der Preis offensichtlich vor allen Dingen von den Lohnstückkosten geprägt.

 

Abbildung 2: Inflation und Veränderung der Lohnstückkosten für 44 Länder (von 1960 bis 2016)

Quelle: Ameco-Datenbank; Eigene Berechnung

 

Hieraus lässt sich schnell erkennen, dass eine Lohnsteigerung nur dann die Preise erhöht, wenn sie die preissenkende Wirkung von Produktivitätserhöhungen übertrifft. Auf dieser Idee basiert die sogenannte „goldene Regel der Lohnpolitik“: Wenn die aggregierten Löhne im gleichen Maße wie die Produktivität plus der angestrebten Zielinflationsrate steigen, so stabilisiert sich die Inflationsrate mittelfristig auf dem gewünschten Niveau.
Hinzu kommt, dass die Arbeitnehmer durch diese Form der Lohnpolitik genügend zusätzliche Einnahmen verzeichnen, um die zusätzliche Produktion auch kaufen zu können. Eine Regel aus den Zeiten des Fordismus: Kapitalismus funktioniert, solange die Menschen genug verdienen, um die Produkte, die sie herstellen, auch nachfragen zu können. Auch wenn die Anfangszeiten der Industrialisierung weit zurückliegen, hat sich an dieser einfachen Regel, nichts geändert. Verdienen die Menschen weniger, wird der technische Fortschritt vermutlich zu Entlassungen führen, weil die Unternehmen keinen Anreiz haben, ihre Produktion zu erhöhen. Sie nutzen den Produktivitätszuwachs dann, um mit weniger Menschen zu produzieren.


Der Wechselkursmechanismus


Doch zurück zum Ausgangsproblem, der Billiglohnkonkurrenz aus Osteuropa oder Indien. Dort sind die Löhne doch so niedrig, dass wir auch mit einer höheren Produktivität nicht konkurrenzfähig sind, oder? Zunächst einmal haben Länder i.d.R. einen Wechselkurs, der den Preis der Währung angibt. Was passiert mit dem Wechselkurs, wenn ein Land dauerhaft Überschüsse im Außenhandel hat? Wie jeder andere Preis auch, wird der Wechselkurs, als Preis der einheimischen Währung, ansteigen, wenn die eigene Währung begehrter wird. Wenn also sinkende Löhne zu einem Exportüberschuss führen, sollte der Wechselkurs aufwerten und die Preise für die eigenen Erzeugnisse (aus ausländischer Sicht) erhöhen. Wenn permanent mehr Waren und Dienstleistungen aus Deutschland nachgefragt werden als Deutschland im Ausland nachfragt, dann entsteht eine Überschussnachfrage nach deutscher Währung. Diese sollte zu einem Anstieg des Preises der deutschen Währung führen, was wiederum dazu führt, dass inländische Güter für ausländische Kunden unattraktiver werden. Gleichzeitig werden ausländische Güter für inländische Kunden günstiger, wenn die eigene Währung im Wert steigt.
Da nun weniger Waren und Dienstleistungen aus Deutschland bezogen werden und deutsche Kunden mehr Waren und Dienstleistungen aus dem Ausland beziehen, führt der Wechselkursmechanismus tendenziell dazu, dass sich die Leistungsbilanz wieder ausgleicht. Und das selbe gilt mit umgekehrtem Vorzeichen für ein Land mit Leistungsbilanzdefizit.
Unter flexiblen Wechselkursen sollte ein dauerhafter Leistungsbilanzüberschuss also an sich unmöglich sein. Und selbst wenn dieser Mechanismus nicht perfekt funktioniert, weil auch Finanzströme Einfluss auf den Wechselkurs nehmen, so hat er in der Vergangenheit doch regelmäßig allzu große Ungleichgewichte wieder beseitigt. Zum Teil aufgrund der hier beschriebenen Wirkungsweise, zum Teil aufgrund politischen Willens. Von 1944 bis 1973 waren die meisten Wechselkurse im sogenannten System von Bretton Woods zueinander fixiert. Die Währungen von Ländern mit zu hohen Überschüssen (bzw. Defiziten) wurden regelmäßig aufgewertet (abgewertet), um den internationalen Handel wieder ins Gleichgewicht zu bringen. Auch im europäischen Währungssystem, dem Vorläufer zum Euro, waren die Preise für Währungen zueinander fixiert und es wurde regelmäßig mit Hilfe erzwungener Auf- und Abwertungen der Handel wieder ins Gleichgewicht gebracht.
Die deutsche Industrie empfand dies immer als Ärgernis, weil ihre Strategie über niedrigere Löhne den Exportsektor aufzublähen, einfach nicht funktionieren konnte. Wann immer man versuchte, über eine besonders schwache Lohnentwicklung einen noch größeren Exportüberschuss zu erzielen, wertete die deutsche Währung auf (oder eine andere ab) und der „Wettbewerbsvorteil“ war wieder verschwunden. Mit Hilfe niedriger Löhne einen Exportüberschuss zu erzielen, kann also offensichtlich nicht von Dauer sein. Entweder führt ein flexibler Wechselkurs zu einer automatischen Anpassung der Preise (aus ausländischer Sicht) oder man wird sich mit den Handelspartnern auf eine gezielte Aufwertung einigen müssen, da diese kein Interesse haben, dauerhaft im Handel den Kürzeren zu ziehen.


Wettbewerbsfähigkeit in einer Währungsunion


Nun gibt es in einer Währungsunion aber keinen Wechselkurs mehr, der Länder vor dem Lohndumping der Handelspartner schützen kann. Man könnte es sogar als einen Grund für die Währungsunion betrachten, dass ein sogenanntes „schmutziges“ Abwerten unmöglich wird. Hierunter versteht man den Versuch, sich durch gezielte Abwertungen einen temporären Vorteil zu verschaffen, um so seine Handelsbilanz zu verbessern. Das Fixkurssystem unter Bretton Woods wurde u.a. auch deswegen konzipiert, weil man aus der Zeit nach der ersten Finanzkrise gelernt hatte: Damals haben alle Länder durch Abwertungen der eigenen Währung versucht, sich über den Außenhandel zu sanieren. Da die Exporte eines Landes zwangsläufig die Importe eines anderen sind, konnte dies aber nicht für alle Länder funktionieren. Das Ergebnis war ein Währungskrieg, der die Folgen der Finanzkrise unnötig verlängerte.
Da in einer Währungsunion der Wechselkursmechanismus ausgeschaltet ist, zählen lediglich die Differenzen der nominalen Lohnstückkosten. Einigt man sich auf eine 2-prozentige Zielinflationsrate, sollte jedes Mitgliedsland seine Lohnpolitik an dieser Zielinflationsrate ausrichten. Wie oben gezeigt, kann man dies mit Hilfe der goldenen Regel bewerkstelligen, indem die aggregierten Löhne um die Produktivität und die Zielinflation steigen. Dies hat seit Einführung des Euro (1999 als Buchgeld) aber leider so gar nicht funktioniert, wie die folgende Abbildung zeigt:
 

Abbildung 3: Entwicklung der nominalen Lohnstückkosten im Euro-Raum

Quelle: Ameco-Datenbank; Eigene Berechnung

 

Die dicke schwarze Linie in der Mitte stellt die Fortschreibung von 1,8% dar und repräsentiert so die Zielinflationsrate von knapp unter, aber nahe 2 %. Wir sehen, dass nahezu kein Land in den letzten 18 Jahren, sich an dieser Linie orientiert hat. Die Peripherieländer Europas liegen deutlich über, Deutschland und Österreich deutlich unter dem vereinbarten Ziel.

Die eine Hälfte der Entwicklung wird in Deutschland regelmäßig diskutiert: Länder wie Griechenland, Spanien oder Italien haben bis zur Finanzkrise in 2008 einen deutlich zu großen Schluck aus der Lohnpulle genommen. Ihre Wettbewerbsfähigkeit hat sich hierdurch deutlich verschlechtert. Das Ergebnis ist ein Defizit im Außenhandel, der von erhöhter Arbeitslosigkeit begleitet wird. Es lässt sich aber auch erkennen, dass alle diese Länder nach der Finanzkrise ihre Löhne stark gesenkt haben, um den Fehler zu korrigieren. Inzwischen sind die meisten von Ihnen unterhalb dessen, was man als Zielinflation vereinbart hatte.

Die andere Hälfte der Geschichte lautet: Deutschland hat sich mindestens genau so falsch verhalten, weil es sich in einer Währungsunion nicht an die vereinbarte Zielinflationsrate gehalten hat. In einer Währungsunion muss man die nationale Lohnpolitik aufgeben und sich an das vereinbarte Ziel halten. Tut man dies nicht, konkurriert man die anderen Mitglieder der Währungsunion in Grund und Boden. Vergleichbar mit dem schmutzigen Abwerten, was man eigentlich verhindern will, wirkt eine unkoordinierte Lohnsenkung wie eine Subvention für den Exportsektor, ist also letztlich nicht von den verabscheuten protektionistischen Maßnahmen zu unterscheiden. Mit Hilfe der Exportüberschüsse exportieren wir somit unsere Arbeitslosigkeit ins europäische Ausland. Diese Lasten führen dort zu politischer Instabilität und gefährden seit langem den Euro. Im letzten Jahr war Frankreich kurz davor, den Euro-Austritt zu wählen. Was in naher Zukunft in Italien oder Spanien und Griechenland passieren wird, ist noch nicht abzusehen.

Die Folge dieser relativen Lohnstückkostensenkungen zeigt Abbildung 4. Seit 2000 sind die deutschen Nettoexporte nahezu kontinuierlich von ungefähr 5 Mrd. Euro auf knapp 240 Mrd. Euro angestiegen. Gleichzeitig sind die Lohnstückkosten relativ zum Euro-Durchschnitt bis 2008 um ungefähr 17% gesunken. Die Reduktion dieses „schmutzigen“ Vorteils auf immer noch knapp 10 % ist – wie Abbildung 3 gezeigt hat – nicht auf besonders starke Lohnsteigerungen in Deutschland zurückzuführen (die waren in den letzten Jahren gerade mal ok), sondern auf extrem schmerzhafte Lohnsenkungen in den Peripherieländern des Euro. Diese haben dort die einheimische Nachfrage ruiniert und zu einem rasanten Anstieg der Arbeitslosigkeit geführt. Will man den Zusammenhalt im Euro stärken, ist dies offensichtlich kein zielführender Ansatz.

 

Abbildung 4: Relative Lohnstückkosten und deutscher Exportüberschuss

Quelle: Ameco-Datenbank; Eigene Berechnung

 

Langfristige Folgen


Die Folgen für die Defizitländer sind im Übrigen nicht nur kurzfristiger Natur. Durch den langen Verlust an Wettbewerbsfähigkeit, gehen Firmen oder gar ganze Branchen Pleite. Die De-Industrialisierung der letzten 20 Jahre ist sicher auch zum Teil eine Folge der deutschen Billiglohnkonkurrenz. In anderen Länder ist die Angst vor Osteuropa und Indien inzwischen geringer als die vor dem deutschen Lohndumping. Auch der IWF, die EZB und die europäische Kommission sprechen dieses Problem inzwischen regelmäßig an (wenn auch eher leise oder zwischen den Zeilen).
Abbildung 4 illustriert den Rückgang der industriellen Produktion seit Einführung des Euros. Es lässt sich erkennen, dass Deutschland seinen Anteil der industriellen Produktion von in etwa 23 % halten konnte, während in den anderen betrachteten Ländern das ohnehin niedrigere Niveau stetig gefallen ist. Der Erhalt deutscher Industriearbeitsplätze zerstört somit die Industriearbeitsplätze anderer europäischer Länder. Ob nach Überwindung der Krise diese Arbeitsplätze zurückkommen werden, ist ungewiss. Je länger die Ungleichgewichte in Europa anhalten, desto schlimmer werden auch die langfristigen Folgen für das Potenzial dieser Volkswirtschaften sein. Daher ist es dringend geboten, jetzt zu handeln.

 

Abbildung 5: Anteil der industriellen Produktion (ohne Bausektor) am Bruttoinlandsprodukt

Quelle: Ameco-Datenbank; Eigene Berechnung

 

Ein Lösungsvorschlag


Derzeit wird viel über die Zukunft Europas gestritten. Die Verteidiger des deutschen Überschusses lenken vom eigentlichen Problem ab, indem sie auf die Einhaltung von Verschuldungsregeln pochen und eine gemeinsame Haftung für Schulden der Euro-Länder ausschließen. Überzeugte Europäer hingegen sind sich gewiss, dass es eines fiskalischen Ausgleichsmechanismus bedarf, um den Euro auf ein solides Fundament zu stellen. Zudem sollte man den Integrationsprozess weiter vorantreiben. Die Vereinigten Staaten von Europa sind das erklärte Ziel.
Selbst wenn man die Idee einer Fiskalunion grundsätzlich befürworten mag und für einen Moment ausblendet, dass wir von der Vollendung eines solchen Projektes Jahre, wenn nicht Jahrzehnte, entfernt sind, fehlt es bei allen Vorschlägen zur Erhaltung und Sanierung des Euros an zielführenden Vorschlägen zur Beseitigung der Außenhandelsproblematik. Wenn man sich aber auf den guten Willen der Mitgliedsländer nicht verlassen kann, sich an das 2%-Inflationsziel zu halten, dann muss man Maßnahmen ergreifen, um die Lohnentwicklung der Euro-Länder an ihre eigene Produktivität anzupassen. Seit 2014 stellt die europäische Kommission ein makroökonomisches Ungleichgewicht für Deutschland fest, leitet aber keine Maßnahmen ein, um Deutschland zu disziplinieren. Es bleibt bei Empfehlungen, die Haushaltsspielräume für öffentliche Investitionen zu nutzen. Das ist zwar zu begrüßen, wird aber die problematische Wettbewerbsverzerrung seit 1999 alleine nicht beseitigen können. Wir sprechen von Überschüssen in Höhe von 240 Mrd. Euro.
Wie aber könnte eine Lohnkoordinierung konkret aussehen? Zunächst einmal waren sogenannte korporatistische System bis in die 70er Jahre in vielen Ländern normal. Hierunter verstand man die Lohnabsprachen zwischen Arbeitgeberverbänden, Gewerkschaften und Regierung (ggf. noch mit der Zentralbank). Gemeinsam wurde eine Richtlinie für die Entwicklung der Löhne beschlossen, die den derzeitigen Rahmenbedingungen Rechnung trägt. Ursprünglich eingeführt, um zu hohe Lohnforderungen zu unterbinden, müsste man jetzt eben auch gegen zu niedrige vorgehen.
Aber ist das denn heute überhaupt noch möglich? Zumindest scheint es nicht unmöglich. Wir haben 1995 und 1998 in den Bündnissen für Arbeit (und letztlich auch in 2003 mit der Agenda 2010) ähnliche Zusammenschlüsse gesehen. Allerdings hat man zu jener Zeit die Lage falsch interpretiert und statt einer angemessenen Lohnentwicklung eine viel zu Niedrige ausgehandelt, die absichtlich unter den Möglichkeiten der Produktivitätsentwicklung zurückblieb. Der frühere Chefökonom des IWF, Olivier Blanchard, hat vor Kurzem einen solchen Korporatismus für sein Heimatland Frankreich vorgeschlagen (hier). Sein Fehler ist, dass er Frankreichs Löhne senken möchte, obwohl der Geisterfahrer im Euro Deutschland ist.
Da man in einer Währungsunion die Lohnpolitik zwingend aufgeben muss, sollte man die goldene Regel zur Leitlinie im Euro erklären. Das alleine würde in jeder Lohnverhandlung die Partei stärken, die kräftemäßig unterliegt. In Verbindung mit einer Ausweitung der Allgemeinverbindlichkeitserklärungen von Tarifverträgen, wäre schon mal ein Rahmen gesetzt, der eine europäisch sinnvoll koordinierte Lohnpolitik erleichtert. Flankierend könnte man bei zu niedrigen Löhnen wie in Deutschland auch den Mindestlohn erhöhen. Würde die Regierung sich bei den Tarifverhandlungen im öffentlichen Dienst an einer solchen Regel orientieren und erklären, warum sie dies tut, würden sich vermutlich auch andere Tarifverhandlungen stärker an ihr ausrichten. Erst dann, wenn das Tarifergebnis von der angepeilten Regel zu stark abweicht (nach unten wie oben), müsste der Gesetzgeber ggf. korrigierend eingreifen, um die Ungleichgewichte im gemeinsamen Währungsraum zu verhindern.


Alternative Entwicklungen


Selbstverständlich müssten in den ersten Jahren einer solchen Politik die Überschussländer wie Deutschland zunächst durch kräftigere Lohnsteigerungen ihre Überschüsse abbauen, bevor sie sich dann an der goldenen Regel orientieren. Ein weit verbreiteter Irrtum ist, dass ein solcher Abbau zwingend mit einem absoluten Rückgang der Exporte verbunden wäre. Bei einem kontinuierlichen, aber langsamen relativen Anstieg der deutschen Löhne würden lediglich die Importe schneller steigen als die Exporte. Letztere müssen aber nicht in absoluten Zahlen zurückgehen.
Ein absoluter Einbruch der Exporte würde nur dann drohen, wenn der Preis für deutsche Waren und Dienstleistungen sehr schnell ansteigen würde. Dies wäre der Fall, wenn der Euro zusammenbricht. Nehmen wir an, dass sich einige Länder unter dem Wettbewerbsdruck aus Deutschland dazu entscheiden, das Euro-Gebiet zu verlassen, um ihre neue eigene Währung abzuwerten. Zwangsläufig müsste der Euro-Kurs steigen, was insbesondere die Exportnation Deutschland belasten würde. Bei einer vollständigen Auflösung des Euros würde eine neue deutsche Währung abrupt aufwerten und den schmutzigen Handelsvorteil binnen weniger Tage, vielleicht sogar Stunden beseitigen. Man muss dem deutschen Exportsektor klar machen, dass dies die deutlich schlechtere Alternative wäre. Bevor es dazu kommt und Europa in ein heilloses Chaos stürzen könnte, wäre dann wohl eher eine geordnete Auflösung und die Rückkehr zu einem neuen Bretton-Woods-System fixierter Einzelwährungen in einem "EWS II" wie es z.B. Wolfgang Streeck vorschlägt sicherlich die sanftere Alternative. Jedoch ist schwer einzuschätzen wie sich dieser wirtschaftspolitisch durchaus attraktive Vorschlag auf die Zusammenarbeit innerhalb der EU auswirken wird.
Die Fiskalunion in Verbindung mit einer Investitionsoffensive in ganz Europa ist ein vernünftiger Vorschlag, wird alleine aber nicht ausreichen um die Wettbewerbsfähigkeit der Krisenländer wiederherzustellen. Bleiben die Lohnstückkostenunterschiede erhalten, droht eine dauerhafte Abhängigkeit dieser Länder von europäischen Hilfen. Gerade diejenigen, die die Zukunft Europas mit dem Erhalt des Euro verbinden, sollten sich daher dringend stärker für eine Koordinierung der Lohnpolitik aussprechen.

 

Dr. Michael Paetz hat an der Universität Hamburg Wirtschaftsmathematik studiert und 2007 seine Promotion im Fachbereich VWL abgeschlossen. Seitdem ist er als Dozent und wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Universität Hamburg tätig.

 

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